关于建立渔船马力指标流转机制的思考(2009年课题之六）

国家对海洋捕捞业实施“双控”（即控制渔船数量和马力指标）制度后，渔船马力指标民间交易也悄然盛行。由于渔船马力指标的取得意味着获得了公共渔业资源的利用权，同时还能享受国家对渔业生产的政策性补助。因此，近年来渔船马力指标民间交易价格一路飙升，从2005年每马力50元上升至现在每马力1500—1800元，引起了各级的重视和关注。在此，我们就渔船马力指标流转机制改革问题作一初步探讨。

一、渔船马力指标及流转机制概念与特征

1、渔船马力。指捕捞渔船主机功率，一般用千瓦（kw）表示，俗称马力，每千瓦约为1.36马力。根据农业部《渔业捕捞管理规定》，海洋捕捞渔船按以下标准分类：海洋大型捕捞渔船，主机功率大于等于441千瓦（600马力）；海洋小型捕捞渔船，主机功率不满44.1千瓦(60马力)且船长不满12m；海洋中型捕捞渔船，即为海洋大型和小型捕捞渔船以外的海洋捕捞渔船。

2、渔船马力指标。亦称渔船功率指标（以下称马力指标），源于农业部《渔业捕捞管理规定》海洋渔业船网工具指标管理，是渔民或经营者申请并由政府渔业主管部门核定用于新建、更新改造捕捞渔船主机功率的计划数据。

3、渔船马力指标流转机制。指渔船马力指标管理、配给、转让、交易的形式和内容（规则与制度、交易平台、流程、操作办法等）。

二、国内捕捞渔船马力指标管理现状及存在问题

2002年农业部《渔业捕捞许可管理规定》：船网工具指标管理，由农业部报国务院批准后，向有关省、自治区、直辖市下达海洋捕捞业船网工具控制指标。地方各级渔业行政主管部门控制本行政区域内捕捞渔船数量、功率，不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定，送农业部备案。

《浙江省2003—2010年海洋捕捞渔船控制工作实施意见》（浙政办函[2004]17号）明确：根据全省海洋捕捞渔船控制指标任务，沿海各市至2010年的海洋捕捞渔船控制指标，以各地2002年渔船清理整顿后普查在册的国内海洋捕捞渔船为基数，船数和功率分别按13.49%和10.45%的比例进行核减。禁止新增和进口在我省管辖海域从事生产的海洋捕捞渔船；海洋捕捞渔船要再建造、更新改造的，渔船指标应在县级行政区域范围内通过淘汰旧捕捞渔船解决（不含转产转业渔船），船数和功率应分别不超过淘汰捕捞渔船的船数和功率；非海洋捕捞渔船不得擅自改造为海洋捕捞渔船。舟山市2002年捕捞渔船总数10626艘、功率1448141kw，至2010年控制数为9193艘、功率1296774kw，八年间需压减船只1433艘、功率151367kw。

2007年舟山市人民政府出台《关于进一步强化渔业管理促进渔船安全生产的若干意见》（舟政发[2007]10号文）规定：严禁新建捕捞渔船；控制捕捞渔船更新，更新改造渔船主机功率不得突破原渔船主机功率；严禁从市外购置国内渔业船舶；规范市内渔业船舶买卖；理顺以往买卖渔船关系，凡在2006年12月15日前已在市内买卖、挂靠的渔船，各地要在依法做出处理后，补办相关手续，纳入规范管理。

2009年3月继续出台《舟山市国内捕捞渔船总量控制实施办法》（舟政办[2009]25号），明确全市至2011年国内捕捞渔船总量控制指标，全市2008年实际船只6980艘、功率1074053kw，至2011年计划控制数6500艘、功率1180000 kw。其中：普陀2008年实际船只2608艘、功率427182 kw，2011年计划控制数2430艘、功率470000 kw。

上述各级政府先后出台的文件，是“双控”制度形成和层层落实的过程。实践证明，“双控”制度的实施，在宏观上对控制捕捞强度，规范捕捞作业方式，促进海洋资源可持续发展等方面起到了积极的作用，但另一方面，其在微观中的矛盾也日益显现。

1、催生了渔船马力指标民间交易。由于政府对马力指标的压缩和控制，渔民和经营者在新造和更新改造渔船时，新增马力指标无法在正常渠道中取得，因此，民间交易逐渐形成。以普陀为例，2008年底，全区共有国内捕捞渔船2608艘，功率427182 kw，马力指标流转情况（见下表）：

普陀区国内捕捞渔船及马力指标调剂或流转情况

年流转量占指标总量的12%左右。马力指标流转实质上依附于船只交易（买卖）中，撇开交易中船只本身价值，国内捕捞渔船马力指标交易价格，目前，流网船每马力1600—1700元，拖网船每马力1800元左右。主要通过民间中介（俗称：黄牛）完成交易，中介费每马力100元左右，按每马力1600元计算交易额达1.15 亿元。据了解，朱家尖街道2007年渔民船舶更新改造成本增加700—800万元。

2、加大了渔船管理难度。马力指标压减，导致民间交易价格大幅攀升，使部分船东铤而走险，增加了渔船管理难度。一是船证不符，采取大功率小指标或与厂商联手使主机实际功率与铭牌不符等不法手段，变相盗取马力指标；二是“三无”船只屡禁难绝，面对世代以渔为生渔民，为社会稳定与和谐，管理部门在事后查处“三无”船只时，只能采取查罚与补发临时捕捞许可证的办法弥补，难以从根本上予以杜绝；三是部分渔船存在安全风险，更新换代老旧渔船，需要有足够的马力指标，在马力指标难以取得或成本过高的情况下，渔民失去更新改造渔船的积极性，致使部分渔船带“病”作业，留下安全隐患。

 3、造成新的海洋渔业资源占用不公。马力指标是政府对捕捞业管理的重要手段，取得了马力指标，就意味着获得了对公共渔业资源的利用权。国家从2002年开始对海洋捕捞实施“双控”政策，且以2002年拥有渔船功率为基数无偿配给。而渔业经营体制改革始于90年代初 ，集体经营模式改为股份合作制，近10年来股权及渔船的兼并、转让，渔船（包括马力指标）已为少数船东所掌握（2002年之前无需考虑马力指标的价值）。从现有调查情况看， 30%的渔船船东占用着全部的马力指标资源已是不争的事实。在现行“双控”制度下，先前失去生产资料的渔民既无条件（没有渔船）也无机会（“双控”限制）再获得政府无偿配给的新的马力指标，海洋公共渔业资源利用权事实上为少数船东所掌握。

4、导致部分涉渔优惠政策效应受到影响。①渔船拆解补助。政府为引导产业结构调整，鼓励渔民转产转业，对老旧渔船淘汰报废拆解实行政策性补偿，拆解渔船的马力指标由政府收回。由于马力指标随渔船转让且船舶交易价格已逐渐高出渔船拆解补偿水准，这一政策已难以调动船主自愿申请渔船报废的积极性。②燃油价格补贴。现行按渔船马力指标执行的燃油价格补贴，只能是少数船东享受得到，而与大多数的雇工渔民无缘，导致这部分渔民认识偏差，进而对政府的有关渔业补助政策产生不满，不利于渔区的和谐稳定。同时这些优惠补助政策也在一定程度上对渔船马力指标民间交易价格走高起了推波助澜的作用。

    三、建立渔船马力指标流转机制的可行性与必要性

    渔船马力指标民间交易的产生与形成，从某种角度来说，为渔船马力指标配置制度改革提供了事实依据和经验借鉴，省政府《关于加强海洋与渔业工作的若干意见》也提出：要探索建立海洋捕捞功率指标有偿转让制度。因此，探索建立科学合理、规范有序的渔船马力指标流转机制乃事势所然。

（一）是进一步完善和落实“双控”制度的需要。从实践中来，到实践中去，任何政策措施都需要在实践中不断完善与发展。建立渔船马力指标流转机制，把经济调节功能运用于“双控”制度的实施过程中，从实际出发解决存在问题与矛盾，使“双控”制度得以进一步的补充与完善，有利于国家渔业宏观调控政策的贯彻落实。

（二）是规范渔船马力指标民间交易行为的需要。马力指标民间交易是通过渔船买卖为载体完成的，目前，政府尚未有政策规定限制其交易，但如任其发展，必然导致渔业生产管理上的紊乱，影响政府渔业宏观调控政策的实施，且引发相关社会矛盾。只有因势利导，通过经济、行政、法律等手段进行调节、引导、规范，主动将不利因素转化为积极因素，才能确保国家“双控”政策的顺利实施。

（三）是促进渔业生产经营健康发展的需要。海洋捕捞业是高风险行业，随着海洋渔业资源、捕捞作业方式、市场竞争格局等的调整与变化，传统海洋捕捞组织方式已不适应生产力发展的要求，现代渔业生产经营体系要求具有抗风险能力强、专业化程度高的公司制组织形式和先进的捕捞工具（即航速快、抗风力等安全保障性强渔船）。建立马力指标流转机制，加快生产要素集聚，从而为现代渔业经营体制的建立和健康发展奠定基础。
   （四）是促进渔区和谐稳定的需要。改善民生，维护社会公平正义，是落实科学发展观构建和谐社会的要求。建立马力指标配给、有偿流转、入股、租赁、政策补助等相应的机制，使渔民公平享受公共渔业资源的利用权，保障失海渔民的合法权益。同时，通过流转机制的建立，有助于减少捕捞渔民数量，促进渔民转产转业，其意义不亚于农业的土地流转。

四、建立渔船马力指标流转机制的思考

渔船马力指标是“双控”管理的重要指标，是控制海洋捕捞强度的关键所在。为规范马力指标民间交易行为，进一步提高渔区规模化、组织化、产业化程度，推进捕捞渔民转产转业进程，促使合理捕捞和渔业可持续发展，针对马力指标管理现状及存在问题，在综合考虑政策因素，分析归纳渔民及有关部门意见建议的基础上，对建立渔船马力指标流传机制提出如下考虑：

（一）建立渔船马力指标流转机制总体思路

以进一步完善渔业“双控”政策，保障渔民合法权益，促进渔业生产健康发展为目标，以规范民间马力指标交易行为、完善相关配套政策措施为主要内容，充分发挥市场机制对公共渔业资源配置的调节作用，推进渔船马力指标流转及管理方式的实践与创新。

（二）建立渔船马力指标流转机制具体措施

1、建立流转交易平台。在“双控”制度下，马力指标必须随船流转，马力指标的流转实际上就是渔船交易的过程。要按照兼顾公平、规范运作、服务渔民的基本原则，在一定区域范围内（县、市、省）设立渔船交易中心，出台《渔船交易管理办法》，在政策许可范围内允许渔船买卖交易，由中心提供供需信息，由市场决定交易价格。鉴于渔船买卖需要经村、社区、乡镇及各级渔业主管部门批准等情况，建议将渔船交易中心设在渔业主管部门，以减少中间环节及时提供交易信息，也有利于交易过程的监管并及时发现和解决交易过程中出现的问题。

2、完善产业引导政策。一是完善渔船拆解补助政策，对符合政策要求的拆解渔船，其补助标准应与市场交易价格有机衔接，并及时兑现，调动渔民自愿申请船只报废的主动性和积极性；二是完善油价补贴办法，在现行按马力指标补贴的基础上，应综合考虑实际耗油及其它相关因素，使柴油补贴更加贴近实际，更好发挥效果；三是进一步加大对渔民转产转业政策扶持力度，全面落实渔民就业培训、税费减免、项目融资等方面的优惠政策，引导和鼓励渔民转产转业。

3、建立健全渔民社会保障体系。通过马力指标流转，加快生产要素的集聚，进一步提高渔业生产组织化、专业化、规模化水平。在发展现代渔业提高效益的基础上，建立“反哺机制”，采取马力指标有偿配给、转让、租赁等措施，筹集资金，建立和完善渔民失业、医疗、养老保险、生活困难补助等社会保障机制，促进渔区社会的稳定和谐发展。

4、建立马力指标流转机制与渔业体制创新有机结合。由传统的自然人渔业向法人渔业转变，是海洋捕捞渔业适应社会主义市场经济体制的必然要求，是渔业经营体制改革与创新的方向。建立公司制法人模式，改变目前小、散、弱的传统经营体制，形成规模优势，促使更多的社会资本投向渔业，提高产业整体素质，通过产业链延伸，实现经济效益的提升，促进渔业增效、渔民增收。推进马力指标流转，加快生产要素集聚，是渔业经营体制改革与创新的必然要求，同时渔业经营体制改革与创新使马力指标流转更具有价值、更富有生动的内涵和现实意义。因此，建立马力指标流转机制应着眼于、服务于渔业经营体制创新，只有建立适应生产力发展要求的渔业经营体制机制，才能使渔业增效、渔民增收，营造社会公平和谐的良好氛围。                       

课题负责人：王海忠

课题组成员：茹居杰、窦柯炜、蔡卓君

执     笔： 茹居杰、王海忠