自2005年我区推行 “代建制”以来，打破了传统政府投资项目“投资、建设、管理、使用”多为一体的运作模式，有效控制了工程建设的“三超”现象，提高了我区政府投资项目的经济效率及工程质量。然而，近年来我区“代建制”在实际运行中也出现了一些困难与问题，为完善我区政府投资项目的代建制度，结合我区实际情况和目前各地政府投资项目代建模式作一些探讨建议。
一、 代建制的实施模式
根据对各地的代建制进行分析比较，普遍认为目前我国政府投资项目代建制已形成三种建设模式，分别为：政府专业管理机构模式、政府指定专业代建公司模式、项目代建公司市场竞争模式。
（一）政府组建专业管理机构模式
此种模式主要是由政府直接组建常设的项目代建机构,将政府投资的各类建设项目,全部由政府授权委托代建机构建设管理,以深圳为代表。该模式的优点是政府对该机构方便监督与管理，代建费用可以相对较低，缺点是代建机构对超概算及建设中资金节约的意愿不强。
（二）政府指定专业代建公司模式
此种模式主要是由政府组建代建公司或政府指定一些具备相应资质、经济实力较强的公司,代理项目建设工作,也可以通过招标模式确定部分项目管理公司,由其负责政府指定的项目代理建设,以上海为代表。该模式的优点是通过市场化运作，代建单位积极性高，缺点是具有垄断性，不利竞争且合同约束力不强。
（三）项目代建公司市场竞争模式
市场竞争代建模式的主要做法是,由政府设立准入条件,按照市场竞争规则,选择具有较强经济实力和先进技术手段、能承担投资风险的项目管理公司,以北京和厦门为代表。该模式的优点是可以引入竞争，提高项目管理公司的专业化水平，缺点是政府在监管上强度较大，并要求有较强的专业技术能力，在市场机制尚不完全的情况下，实施推行有一定难度。
二、代建制中各方的目标与风险
代建制中的主体为：投资方（政府主管部门）、代建方和使用方。三方之间既有共同的目标和努力方向，也因为各自代表的利益主体不同而存在各方间的博奕，各方的主要目标与风险如下：
投资方的目标是综合平衡，论证项目可行性，合理控制投资规模，满足使用方功能。其风险主要是决策风险，对项目的可行性、投资规模等都要进行详细论证，避免决策上的失误。
代建方的目标是在保证项目按时、保质完成的前提下，追求自身的利润最大化。对于政府组建的专业代建管理机构模式主要风险是协调的风险，因为使用方往往会在项目建设过程中提出设计更改或功能调整等问题，代建方需要在此过程中与设计单位、施工单位、投资方、政府主管部门进行协调，会对项目的管理产生一定影响。
使用方的目标是合理提出使用需求，解决好建设用地、用水、用电等资源问题，协助代建方按时、保质完成项目。其风险主要源自缺乏专业知识：因为对建筑设计、施工以及一些专业设备缺乏了解，对施工过程中的一些问题不能及时发现，在使用中也会因此造成不必要的损失。
三、我区“代建制”的实施情况
我区于2005年相继出台了《舟山市普陀区人民政府关于贯彻〈浙江省政府投资项目管理办法〉的意见》、《舟山市普陀区人民政府办公室关于印发普陀区政府投资项目代理建设管理办法的通知》，在全市率先推行了政府性投资项目“代建制”，组建了公共建设管理服务中心（简称“公建中心”）。“公建中心”属于政府组建专业管理机构模式，在现阶段我区政府投资项目建设中体现出了一定的优势，先后成功代建了普陀区档案图书大楼、交易检测管理用房、普陀看守所等多个工程，较好的控制了项目建设规模和决算超预算的现象，并为下一步完善我区代建制度积累了经验。
虽然“公建中心”进行政府投资项目集中代建取得了很大成效，但由于各方面条件的限制和代建制度的不完善，在实际运行中遇到了一些困难和问题，主要表现为：
一是“公建中心”力量薄弱。由于人员编制的限制，目前“公建中心”工作人员只有三名（2名编制，1名合同），无法承接全区代建范围内的所有政府投资项目。随着代建公司的兴起，目前我区政府投资项目三种模式并存，“公建中心”代建、代建公司代建（如正大公司代建的平阳派出所工程）和业主单位自建（教育局自建沈家门小学报告厅）。其中代建公司代建虽然是政府投资项目发展模式的主流趋势，但公司代建在普陀区尚处于起步阶段，受到普陀区现有建筑市场体制的制约以及代建成本高、缺乏监管和责权不明代建流于形式等弊端的限制。同时，“公建中心”受事业单位工资待遇的限制，难以引进造价、结构、建筑、经济管理等高层次专业技术管理人才，难以提高代建管理水平和更大程度上节约政府投资建设资金。
二是业主没有从根本上退出工程项目建设管理。一方面业主在立项阶段给立项批准投资挖下大坑，使预算超概算不可避免，另一方面在设计阶段过分要求使用功能最大化，造成设计规模严重超标，同时在项目建设过程中不停提出修改要求，造成施工阶段投资增加严重，为决算超预算埋下了伏笔。
三是代建范围不全。《普陀区政府投资项目代理建设管理办法》规定代建范围局限于投资规模在200万以上的部分办公用房、公益性社会事业项目等政府投资项目，不包括市政、交通、水利、环保等政府投资项目。
四是“公建中心”缺少长远发展计划和政策支持。一方面代建制本身及代建人缺乏应有的法律地位。“公建中心” 是区招投标中心的一个内设部门，没有独立的法人代表，以致“公建中心”的法人主体资格不明，造成政府投资项目的责权分工不明确，同时不能转嫁政府投资的风险。另一方面各项法规之间不配套、甚至相互矛盾，导致相关部门相互扯皮现象，降低了代建管理效率和项目投资经济效率。
四、 完善我区代建制度的几点思考
为充分发挥代建制的作用，规范我区政府性投资项目的代建行为，提高政府资金使用效率和项目管理效率，使我区代建制发挥出其预期效果，还需要充分研究和完善以下几个问题：
（一）赋予项目法人地位
赋予“公建中心”法人主体资格，使其为政府投资项目建设过程中出资人补位，从而尽可能地避免因所有者代表缺位而引发的“重审批，轻管理”的弊端，进而加强建设实施阶段的管理。同时，要建立投资方、使用方和代建方的合约关系，使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，合理均衡三方权益，避免 “大业主，小代建”的状况发生，提高资金使用和资源配置效率。
（二）充实力量扩大业务范围
目前“公建中心”力量薄弱，政府应出台相关扶持政策，引进各类专业技术管理人才，满足“公建中心”代建项目的资质要求。完善“公建中心”的机构设置，设立项目前期科、工程科、投资控制科等科室，实现项目管理队伍专业化，有效防止各环节出现超规模超标准现象，进而提高项目管理水平。待“公建中心”充实自身力量后，为提高政府投资项目的投资效益，可扩大代建范围，不仅包括投资规模在200万以上的部分办公用房、公益性社会事业项目等政府投资项目，还可包括市政、交通、水利、环保等政府投资项目，甚至可以包括政府控股投资的公益性项目。
（三）明确项目管理体制
由于代建制法律法规依据不健全，出现了各种工程项目管理体制及其细分的工程建设中介服务制度的相对独立性，这些制度体制不仅有运行上的重叠性，容易造成时间、人力等资源浪费，影响工程项目管理的效率，而且往往出现“人人有权，没人负责”的现象。特别是现行法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理，信息管理以及工作协调责任。而目前的代建制度，代建方在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。因此很有必要出台相关的文件或在合同中明确，理清各种项目管理体制间的关系。
（四）制定合理的代建费数额和奖罚机制
目前，代建费是以投资概算为基数，按相关规定比例计算出的建设项目管理费数额。“公建中心”的代建费比例不到投资概算的2%,代建收益较低，建议提高代建管理费比例至2%～3%或将项目概算组成内容中的“建设单位管理费”全部或大部分转化为代建费。此外，建立对代建单位的奖罚制度。如果项目决算投资低于合同约定投资控制数，代建单位可拿提成奖励，奖励金额按投资节余部分的30%或以下计算；如决算投资超过投资控制数、低于批准概算投资数，则不奖不罚；如决算投资超过批准概算投资数，超过部分由代建单位从代建管理费中抵扣；对因代建单位原因造成工期拖延或工程质量差等问题的，予以重罚。
（五）组建国有专业代建公司
以“公建中心”、区城乡建设有限公司等政府性投资公司为基础，组建政府投资项目国有专业代建公司，代建所有政府性投资项目。国有代建公司代建的模式拥有一定的优势，由于代建公司具有法人主体资格，可以独立承担代建责任，履行代建义务，同时代建公司具有充分的自主权可以根据项目需要高薪引进各类高级专业技术人员和管理人才，提高了政府投资项目的管理水平。国有代建公司按照代建合同承担代建风险，要求在明确代建内容后提交一定比例的银行履约保证金，以督促代建公司在项目出现工期、质量等问题时，能够承担相应的责任，对于政府投资项目来说可以很好的抑制风险促进责任转移。
（六）加快推进市场竞争专业代建公司模式
代建模式的最终发展方向应该是推向市场，通过招投标选择合适的专业代建单位。代建单位是一个高度专业化的项目管理实体，对代建单位管理应有严格的市场准入与资质要求体制。根据《浙江省代建单位资格评审暂行办法》，由政府设立准入条件，加快推进对有资质、有代建能力的代建单位参与政府投资项目的竞争，通过招投标择优选择代建单位。同时，建议发布相关文件统一政府投资项目代建管理的资质管理方法，进一步提出代建单位资质评级的具体办法，有助于工程项目管理市场的培育及代建单位整体素质的提高。进而，有利于推广代建制度，充分发挥代建单位的作用，促进代建业务的市场化。
总之，实施代建制是政府性投资项目改革的必然趋势，代建制作为一种新型的项目管理模式，最终应通过逐步培育形成充分竞争的代建单位市场，以实现政府投资效益的最大化。而目前，根据我区的实际情况选择合理的代建模式和完善代建制度，对于充分发挥代建单位作用，推广代建制的实施，拓展代建市场，均具有非常重要的意义。
课题负责人：徐汉平
课题组成员：王 璟
项林君
执 笔：项林君 |
